城市群建设重在质量

文/史炜 汪勰

(作者单位:国家发改委经济体制与管理研究所、武汉市城市规划设计研究院)

城市群建设是现代城市发展和完善功能的大趋势,也是发达国家城市化发展的重要经验。但是,任何城市群的建设都必须符合经济发展和产业布局的客观要求,强制性地在某一区域搞规模化建设,或拉郎配式地组建城市群,都会产生一系列不良后果,并导致资源的破坏和浪费。  

我国城市群发展的类型和功能定位  

城市群是一个区域性产业关联和城市互补的群体概念,严格讲城市群一般是以中心城市为龙头,以产业辐射和关联为纽带,以产业链延伸为通道,以物流、资金流、科技流、人流为内容的城市组合群体。比如美国大华盛顿的城市群,就是以华盛顿为政治中心,以周边服务业、金融业为主体的城市群组建的,其城市分工明确,产业互补突出,各类经济要素流动顺畅,对外辐射性强,对内集中性高。发达国家进入工业化后期阶段后,城市群的建设普遍体现在城市功能互补、人口分布优化,产业配置密切,主导产业的聚集度高度集中,辅助产业对主导产业的依存不断提高。  

国际经验表明,城市群建设是工业化和工业文明高度发展的产物,而不是单纯的行政性规划的结果。相对而言,我国城市群建设虽然如火如荼,但主要是政府干预和政府主导,仍未摆脱单纯地做大的传统模式。由此,在我国目前城市群的建设中,地理范畴的城市群虽然已经存在,但经济功能合理配置的城市群却非常少。  

从现状看,我国城市群的发展大致有以下几类:  

一是政府引导类的城市圈。从城市圈规划的主导驱动划分,政府引导或政府干预形成的城市圈,主要体现为政府直接主导或强制参与城市群的建设,包括城市规划、产业布局、交通布网、城市功能定位等,均以政府的规划为基础。这类城市群的建设,优势是有国家或地方政府的财政支持,有重大产业项目的参与,有通盘规划的整体性,有较好的政策扶持。二是市场导向型的城市群。三是主导产业辐射带动的城市圈。在我国,重大产业带动的城市很多,如攀枝花、鞍山、大庆等。  

城市群建设与产业布局的联动   ? ?

从我国现有城市群的类型可以看出,城市群的形成和建设,有其自身的规律和前提条件,违背规律和缺少必需的前提条件,城市群建设均可能导致出现各种经济发展与产业发展失衡的问题。  

我国城市群发展的速度,要充分考虑到我国工业化、城市化、服务业的配置关系。工业化和城市化早已被认定是不可分割的孪生关系,但工业化和城市群的形成要比单一城市的城市化率的上升复杂得多。上世纪80年代苏南由农村集体经济演变、改制形成的工业群,是苏南城市群形成的最主要推动力。从工业演进看,苏南工业企业群到产业群的形成,不仅拉升了工业整体规模和优化了产业分工,更重要的是拉动了生产型服务业的增长,而正是生产型服务业的不断健全,使苏南城市群内产业的关联性、流动性不断强化,并最终实现了工业化率与服务业化率的双提高,带动城市化率的整体提高。  

由此可见,城市群的建设,必须要科学地认识一个区域工业化的进程,特别是工业化进程所处的阶段。其中,在发达国家全面进入后工业时代,分析城市化与工业化的关系,必须跳出传统的分析方法,即以美元计算的人均GDP,而是要结合我国工业超高速发展,GDP增长的现状,判定工业化对城市化及城市群体发展的要求,或者讲是判定城市化或城市群体对工业化增长的承载能力。  

目前,我国城市群建设普遍存在的问题是追求规模,城市群的一级城市均以非农人口300万至500万为目标,二级城市规划的城市人口要超百万,三级城市要超30万。大部分城市“十二五”规划的城市化率要达到55%至60%,工业化率达到55%,而对小城镇建设以及以小城镇消化农业人口的真正关注很少。这种思维已严重违背了我国的国情,仅体现了一些地方政府盲目好大喜功行为。城市不断以开发区、新技术园区、产业园等名义快速圈地扩地,大规模的基本农田被占用,而所谓的产业园区实际被撂荒。为了提高工业化率,以项目经济为主导的发展方式捆绑着土地财政,严重忽视产业布局和分工,以及区域内的产业定位和城市定位。由此,城市群长远的功能体系被地方政府的短期行为所破坏,城市化率成为地方盲目提高工业化率的借口。  

服务业是支撑未来城市群建设的基本条件   ? ?

服务业的健全和发展,不仅在单一的城市经济体中有重要的作用,在城市群的建设中,更起到不可缺少的纽带作用,是经济要素快速流动的基本前提。  

一、生产型服务业在城市群建设中的作用。城市工业的升级和产业细分,要求为生产服务的辅助体系逐步实现专业化、流程化、信息化和智能化,其包括运输、仓储、物流配送、产品检验防疫、法律与会计支持、财务和金融结算中心、劳动力市场、广告与策划等。  

生产型服务业在我国“十二五”规划中,被列为新型服务业,它表明我国工业化的发展已进入必须依靠新型服务业实现升级的阶段,而城市作为工业化的载体,生产型服务业的建立更为重要。在城市群建设中,生产型服务业远比单一城市更容易做到科学布局和分工。目前,国内许多城市均把生产型服务业作为战略性产业,但是,在制定规划中,往往仅从工业发展的角度规划生产型服务业,而忽视了城市是生产型服务业的重要载体,因此,规划的可操作性不强。  

二、非生产型服务业在城市群建设中的作用。非生产型服务业主要是指城市的商品零售、批发、公共服务产品等,它在城市和城市群建设中,代表着“城市消费流动性”的等级。比如,北京的王府井、前门、西单,上海的南京路、淮海路,80%以上的商品卖给外来流动人口,也就是说,非生产型服务业所体现的要素流动,不仅仅是城市进出的商品,更重要的是人的流动。因此,今天评价一个城市市场的活跃度,首先要看它的“流动性”,特别是在城市群发展中,城市群内部,以及城市群与外部区域的“流动性”,直接决定城市和城市群的经济价值和城市地位。  三、服务业的产业链建设问题。城市群内部服务链的建设,是城市群产业布局和产业关联度决定的。服务业与工业生产一样,在现代城市运行体系中,其产业链的层次、分工、标准化、流程化日趋显著。现在,我国商业发达的大城市,服务业的产业链均与服务布局紧密地联系在一起,并在周边城市群中形成网络分布,其中生产型服务业在城乡结合部区域的产业链分工最为突出,比如家具销售、配送,五金产品的批发和定制。而在城市新型制造业中,服务业的产业链更需要合理配置。在城市群中,仓储集散地、专业物流聚集区、中心信息枢纽、金融结算的等级划分和数据托管服务等,都需要按照产业链的层次优先规划。  

可以看出,现代城市群将是一个完整的集生产、服务、信息流动、技术传递、生产和非生产性资源优化组合的大系统,也可以称之为大产业链和大价值的组合。我国经济经过30多年的快速发展,目前正处于调结构和转变发展方式阶段,在增长方式升级的时期,系统地将城市化、工业化和新型服务业作为一个整体的社会经济要素圈来分析,对解决当前城市群建设中出现的各种问题,是一个迫切需要解决的大问题。  

当前,城市群建设应注意以下几点:  

一是要加强城市规划的立法制度,强化城市群建设中、长期发展。城市群的规划要尽快在土地使用、城市规模、人口数量、产业布局等方面立法,做到规划有法可依,以此逐步消除地方政府的短期行为。  

二是城市群规划必须以产业布局的优化为前提。在地方政府仍以GDP经济为主导的背景下,城市群的规划必须按照国家整体的产业分工和布局进行,特别是国家“十二五”规划所涉及的七大战略型产业,在各地要严格把关和审批,不能打着发展战略新兴产业,盲目扩大城市建设用地。  

三是合理控制城市规模,严格控制土地超标使用。在城市群建设的主导思想上,要强化中心城市、二三级城市、小城镇、村镇的合理布局,严格控制中心城市摊大饼式的发展。保护基本耕地,严禁粮田上山,果树下山,破坏城市周边水系,削山平地的土地开发方式。保护城市群区域内各级城市间的绿地面积。严格控制小城镇的规模,防止小变中,中变大的变相扩地行为。  

四是强化城市群建设中的生态环境保护。城市群的建设必须保护生态环境,防止城市、县、乡镇、村镇连片开发。工业聚集发展要与环境保护同步进行,防止工业聚集对城市产生的聚集污染副效应。沿海地区要严格控制填海造地,矿区要科学解决易塌陷区域的城市建设项目,要把城市群建设作为百年、千年工程,而非眼前的形象工程。 

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